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发达国家数字贸易治理经验及启示

[摘要] 随着互联网与各个领域的融合发展不断深入,依托互联网的数字贸易在全球发展趋势向好。我国拥有数字贸易发展所需的基础设施、技术储备、消费市场以及政策基础,可借鉴发达国家突破关税和本地化等制度瓶颈,促进数字贸易开放,健全法律法规维护消费与竞争公平,保障数字贸易安全,出台创新政策维持数字贸易可持续发展的先进治理经验,通过健全国内规制与引导国际规则,释放我国数字贸易发展潜力。

[关键词] 数字贸易 发达国家 治理 经验启示

互联网技术日新月异,开辟了崭新的数字化世界,通过变革全球商业模式,创造了巨大的经济效益。它与现代贸易的融合,催生了数字贸易这一新贸易模式,并在全球经济增长中发挥日益重要的作用。发达国家力图通过发展数字贸易为经济增长增添新动力,竞相努力突破数字贸易发展的制度障碍并取得一定成效。我国数字贸易发展潜力巨大,目前正处在适应新常态的改革深水区,借鉴发达国家经验,进行制度创新,有利于最大程度释放我国数字贸易领域企业发展活力,打造经济增长新动能。本文拟重点研究发达国家数字贸易治理实践,并提出我国数字贸易领域相关治理建议。

一、全球数字贸易发展态势及我国的机遇

(一)全球数字贸易发展态势

数字贸易源于数字经济,是数字经济发展到一定阶段的产物和结果。2013年7月,美国国际贸易委员会在《美国与全球数字贸易1》中,首次把数字贸易定义为通过互联网传输而实现的产品和服务的商业活动。该定义相对狭隘,不包括实体产品的商业活动,譬如纸质书、CD或DVD影片。2014年8月该机构在《美国与全球数字贸易2》中,又对数字贸易的定义进行了修正,将其定义为依赖互联网和互联网技术建立的国内贸易和国际贸易,其中互联网和互联网技术在订购、生产、以及产品和服务的交付中发挥关键作用。2014年做出修正的定义相对于2013年的定义,范围更广,并着重强调了互联网作为支撑技术在数字贸易中的关键作用。

数字贸易的定义目前仅由美国国际贸易委员会做出,尚未形成一致认可,但是数字贸易的性质和作用是明确的。它的建立基础是互联网技术,优势体现在以数字化方式对传统贸易进行升级,它的作用是降低成本,提高效率、促进创新,是全球经济增长的新动能。据统计,数字贸易推动美国实际GDP总额提高了 1937亿美元,将美国综合就业率提高了1.8个百分点。数字贸易也推动了欧洲生产率快速增长,2002~2010年,欧洲数字贸易公司份额每增加1%,欧洲劳动生产率就在两年内增长0.12%。

数字贸易当前发展有几大特征:一是规模持续增长,由B2B主导。以美国为例,数字贸易收入占美国总收入的份额从2002年的15%提高到2012年的30%。据UNCTAD测算,2013年全球B2B数字贸易超过15万亿美元,B2C仅有1.2万亿美元。B2C目前所占份额较小,但发展更为迅速,美国2012年B2C的收入额是2002年的近两倍,俄罗斯2013年B2C增速为B2B的三倍。二是发展中经济体是未来跨境数字贸易的主力军。目前全球数字贸易由发达国家主导,占据B2B销售额排名前三,其中美国占据全球36%的B2B销售额,其次是英国,占18%,日本占14%,中国占10%①。在跨境数字贸易方向,发达国家发展相对缓慢,欧盟仅有7%的企业开展跨境贸易,而在亚洲,印度和新加坡数字贸易中超过一半是跨境数字贸易。三是中小企业是数字贸易的潜力股。以互联网最发达的美国为例,美国中小企业基于互联网的货物和服务出口增长率超过了总出口增长率。

(二)我国数字贸易发展潜力巨大

在全球数字贸易蓬勃发展之时,我国数字贸易发展势头良好,从规模看,据商务部统计,2015年我国网络零售额达到4万亿元,位居世界第一。从速度看,我国数字贸易的增速是GDP增速的将近四倍。在促经济增长的同时,我国数字贸易还带动了将近1003万的直接就业②。我国数字贸易发展前景可期。首先我国具备数字贸易发展的基础设施与技术基础。我国已经建成全球规模最大的宽带网络基础设施,截至2015年第二季度末,全国固定宽带接入端口数达到4.45亿个,覆盖全国所有城市、乡镇和93.5%的行政村③。移动宽带网络也加速向LTE升级。以云计算、大数据、物联网为代表的新一代信息技术产业的快速发展,为数字贸易发展提供关键支撑。第二,我国具有数字贸易发展的广阔市场基础。从需求侧看,我国有巨大的数字贸易消费群体。截至2015年6月底,我国网民规模达6.68亿。以网上购买者数量和收入计算,我国已经是全球最大的B2C市场;从供给侧看,我国拥有全球顶尖的互联网巨头。以线上收入为标准计算,京东世界排名前列。以总商品价值计算,阿里巴巴是2013年世界排名第一的电子商务网站。此外我国还有众多中小企业热衷于与数字贸易相关的商业模式和融资模式的创新,是未来数字贸易发展的中坚力量。第三,我国拥有数字贸易发展的政策基础。2015年7月,国务院出台了关于积极推进“互联网+”行动的指导意见,其中互联网+电子商务是互联网+11个重点领域之一,10月又印发了《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》,相关部委也出台了《推进农业电子商务发展行动计划》。国家的积极引导,为我国数字贸易的发展指明了方向。

二、数字贸易问题及发达国家的治理经验

(一)数字贸易发展遇到的问题

数字贸易作为一个新生事物,其依托互联网所体现的自由化与开放性特征与现有制度会有所不适应,主要表现在国际规制和国内规制两个层面。

在国际规制层面,数字贸易与原有的贸易流动规则产生冲突。这主要指的是数字化产品贸易。这类产品贸易与传统贸易有所不同,它的载体是数据流,譬如消费者通过音乐软件付费下载歌曲,通过网络购买电子书籍。但是现行关税原则的征收对象是有形货物,因此数字贸易不在传统关税原则(GATT)的规范范畴之内,而如果将数字贸易适用于GAT,归类于诸如视听服务时,则可能面临苛刻的市场准入壁垒。

在国内规制层面,数字贸易与现行法律法规不协调,主要表现在原有的规制已经不能适应数字贸易流动突破国界限制的需求。其中本地化问题首当其冲。一些国家法律规定要求数据存储本地化。譬如俄罗斯杜马最近通过一部法案,要求谷歌等技术公司将俄罗斯用户的数据储存在俄境内。巴西去年也做出类似提议,但没有正式立法。加拿大至少有两个省要求承接公共项目的公司将个人数据储存在国内。还有一些国家和地区在跨境金融交易方面要求付款程序的本地存在,另一个问题涉及市场准入,即一些国家对外国互联网公司通过互联网提供商业服务提出了较高的准入要求。譬如美国国际贸易委员会曾指出中国网络主要由国内公司运营,相关法规对于对外国公司活动的限制,导致他们无法获得互联网服务提供商牌照(ISP),而必须和持有牌照的国内公司合作。此外数字贸易还带来数据隐私与保护的立法挑战问题。《2015年OECD数字经济展望》调查发现,大多数OECD国家正从单一发展通信技术转变为将数字经济作为实现社会和经济发展的重点领域。但至今却没有一个OECD国家出台有关隐私保护的国家战略,或拨款对此进行专门研究。该调查也发现2/3的被调查者比一年前更加关心在线隐私,而只有1/3的被调查者认为互联网上的隐私信息是安全的。

(二)发达国家的治理经验

针对数字贸易发展浮现的种种问题,发达国家作为数字贸易的先行者和领军者,为走出后危机时代经济长期停滞不前的困境和谋求增长新动力,在突破数字贸易壁垒,优化数字贸易治理方面持续进行尝试和努力,他们主要从开放、公平、安全以及发展四个方向采取措施对数字贸易进行治理。

首先,以美国为首的发达国家以促进数字贸易开放为着力点,借助WTO多边平台以及双边贸易安排建立数字贸易规则,突破关税、本地化等制度瓶颈,推动数字贸易开放。在WTO层面,1997年美国在《全球电子商务纲要》中表明追求电子商务全球自由化的立场后,开始在WTO框架下主推电子商务零关税。1998 年5 月,美国总统克林顿敦促各国支持美国关于电子商务永久免税的建议,最终与132个WTO 成员方签订了维持因特网零关税状态至少一年的协议,并呼吁WTO 成员就“维持现有对电子传输免征关税的做法”达成协议。但是WTO 免税决定只是针对电子传输的产品,尽管后来WTO《信息技术协议》限制对数字产品征收关税,GATS 下的服务承诺也禁止征收关税,这些规定都不是永久性的免税法案。这也促使美国通过WTO之外的渠道清除数字贸易制度壁垒。

美国积极推动双边谈判,通过与智利、澳大利亚、韩国等签订自由贸易协定,推广数字贸易自由化原则。在美国主导的多边谈判如TPP谈判中,美国也主推数字贸易自由化。2015年 10月达成的TPP协定,为数字贸易的开放确立了区域性规则,协定条款规定了阻止数据本地化以及禁止数字海关税收的内容,确保不会让关税阻止音乐、影像、软件和游戏的流通。此外美国通过APEC等平台传达数字贸易自由化的理念①,2015年美国在APEC第二次高官会上提出通过数字经济促进包容性增长的提案(2015/SOM2/028),提到将“便利数字贸易促进包容性增长”作为下一代贸易与投资议题,并特别提到在APEC下建立一个便利数字贸易的框架。

其次,发达国家在开放的同时通过制度完善维护数字贸易的公平性。2015年6月欧盟推出“数字单一市场战略”,该战略提到为实现成员国数字贸易跨境消费的规则公平,欧盟委员会将修改立法提案,确保国内市场交易方不因强制性国家消费者合同法律的差异,或产品在标签之类的具体规则上的差异而阻止跨境交易。该战略中欧盟也提到为破除不公平的消费地域壁垒,将于2016年上半年制定立法提案,对包括《欧盟电子商务指令》(2000/31/EC)中的电子商务框架,以及《欧盟服务业指令》(2006/123/EC)中的第二十条进行有针对性的修订。欧盟还为数字贸易企业的发展确立竞争公平规则,将推广采用电信单一市场计划,就网络中立问题设定清晰一致的规则,并采取行动,最终取消漫游附加费,尤其是数据漫游费。

再次,发达国家设立规则并出台各种法规,确保在开放的同时保障数字贸易安全。在网络安全和商业秘密相关规则方面,美国在TPP协定中提到协议成员国有义务维持网络安全和加密,协定也提到将阻止强迫性的技术转移,确保企业不会因进入新市场而被迫放弃贸易秘密或者将替代性本地技术植入自己的产品和服务。在打击互联网非法内容方面,《欧盟电子商务指令》规定当非法内容被识别之后,无论是恐怖主义或儿童色情等非法活动的信息,还是侵犯他人产权(如:版权)的信息,互联网中介服务提供商都应采取有效措施删除这些非法内容。在数据隐私和数据流动方面,欧盟通过法律对数字贸易中的数据隐私和数据流动进行严格保护。欧盟法律规定,仅在公司同意遵守《欧盟隐私法》的某些原则的情况下才允许欧盟公民将数据传输至欧盟成员国外。2016年即将推出的欧洲《数据自由流动倡议》会把以保护个人信息为由限制数据自由流动放在自由化范围之外。欧盟也禁止将数据输送到其它国家,除非目的国有“adequate”合适的保护,“合适的保护”意为着与欧盟同等水平的保护,很少国家能满足这个标准。

最后,发达国家通过制定鼓励创新的政策确保数字贸易的可持续发展。2015年2月16日,英国政府出台《英国2015-2018年数字经济战略》。战略重点强调英国政府将依托创新政策激发数字贸易的活力。其战略目标中表明英国将鼓励扶持所有数字化创新者,对有具体数字化创新想法的人给予商务支持鼓励,并确保其获得顺畅的投资;帮助初创型数字化企业与相关的传统老牌企业、行业以及政府之中的潜在的客户建立联系;鼓励各行各业的数字化创新者们分享知识与经验并普及推广到其他的传统行业;为所有的个人创新者提供专业的技术指导、业务发展指导以及各类相关的商务资源。为确保各项技术创新得到良好的应用并获得持续性的成功,鼓励进行跨学科的学术研究合作,并将相关的研究与现实世界的商业需求结合起来。事实上英国从2007年起就开始支持并资助数字经济领域的创新,此次战略也由Innovate UK(Innovate UK即英国技术战略委员会的“创新英国”项目)作为执行计划的主体。

三、对我国数字贸易治理的启示

我国已经具备了发展数字贸易的技术基础、市场基础以及政策基础,数字贸易繁荣发展前景可期。但是相较发达国家,我国数字贸易起步晚,配套制度不成熟,一些问题隐患还未显现,参考发达国家数字贸易治理的先进经验,有助于我们认清现状,做出预判,提高我国相关政策制定的前瞻性、适应性和有效性,从而为数字贸易的发展清除障碍。总体而言,我国在数字贸易治理中要处理好两大关系,即开放与安全的关系,发展与公平的关系。既要看到数字贸易发展的潜力,提高数字贸易发展的自由度,又要结合我国发展中国家的现实,重视数字贸易带来的网络安全、信息安全等问题;既要将鼓励数字贸易发展作为政策方向又要注重发展中营造公平竞争的环境,激发市场主体的活力,确保发展的可持续性。

(一)加强政策引导,细化发展措施

目前我国政府文件中还没有数字贸易的提法,也没有针对数字贸易的相关政策出台,应当结合国情制定符合我国比较优势的数字贸易发展政策,在政策措施中重点体现对中小企业的支持;对如何促进数字贸易的不同模式进行区分,如对跨境数字贸易与国内数字贸易提出针对性的发展措施;重点体现如何促进信息技术在移动设备、社交媒体以及支付解决方案中的应用;如何发展适应当地需要的数字贸易平台、交付系统和支付方式。

(二)夯实数字基础,强化创新驱动

一方面,要继续强化自己的优势,加固数字贸易发展的网络基础和技术基础,改善互联网接入服务,重视宽带基础设施建设,改进和完善网络基础设施、切实推进宽带普遍服务机制落地,缩小城乡数字鸿沟,加快宽带提速降费,使互联网真正能为各行业、各领域、各区域都能使用;继续促进互联网相关领域技术创新,突破高端服务器、高端存储设备、数据库等薄弱环节,大力发展云计算、大数据等解决方案。另一方面,要强化创新在数字贸易发展中的驱动作用。创新数字贸易平台工具,诸如互联网支付手段创新,推广如手机APP形式展现的手机银行或手机钱包等移动支付手段,发展第三方支付平台,为数字贸易用户提供灵活的交易平台;对数字贸易的创新主体制定鼓励创业创新的措施。

(三)健全相关立法,优化发展环境

我国目前在数字贸易相关立法上缺失、不完善或者滞后,还不能充分保障网络信息安全,企业主体公平竞争。譬如我国没有数据隐私相关立法,无法对个人信息提供有效的保护,导致隐私权被侵权,甚至对个人的信息安全造成威胁;我国知识产权保护制度不完善导致包括复制或滥用公司的品牌资产,假冒身份进行域名抢注、变更合法内容误导浏览者,以及电影、音乐、软件、书和期刊版权的网上侵权等行为;我国数据审查制度透明度不够为数字贸易的发展设置了不必要的障碍,甚至引起发达国家的指责。此外,我国现行的金融法律,如《商业银行法》、《证券法》、《保险法》立法基础是传统金融行业和传统金融业务,鲜有涉及互联网金融,难以适应互联网金融发展速度和满足规范新业务需求。因此应加紧出台数字贸易相关立法如个人信息保护法、互联网信息服务管理办法等加强网络信息保护和信息公开;健全知识产权立法,严厉打击各种网络侵权假冒行为,增强全社会对网络知识产权的保护意识;健全“互联网+”融合领域相关立法,通过弥补国家法律漏洞优化数字贸易的发展环境。

(四)参与国际规则制定,提升治理话语权

目前全球数字贸易规则尚未形成,但美国已经在亚太地区通过TPP为数字贸易规则设定了范例,拥有规则的主导权,而我国目前尚未加入TPP谈判,在数字贸易全球规则的构建中已经落后了一步,亟需积极学习和深入分析目前已有的数字贸易规则国际文本,譬如TPP,研究思考中国能否自主设计一套规则体系来反映大多数国家尤其是发展中国家的利益,为我国参与数字贸易的企业带来更大的利益,而不是被动地盲从于美国的规则。在研究学习的基础上寻求机会在有影响力的国际平台表明我国数字贸易规则立场,同时在我国主导推动的双多边谈判中,引入我国主推的数字贸易规则,使我国这个具备数字贸易发展潜力的全球第二大经济体在数字贸易治理中占据一席之地。

[参考文献]

[1] USITC. Digital Trade in the US and Global economies, part 1 [R]. July, 2013.

[2] USITC. Digital Trade in the US and Global economies, part 2[R].August, 2014.

[3] UNCTAD. Information Economy Report 2015[R]. March,2015.

[4]李忠民, 周维颖. 美国数字贸易发展态势及我国的对策思考[J].全球化, 2014, 11: 007.

[5]李忠民, 周维颖, 田仲. 数字贸易: 发展态势, 影响及对策[J].国际经济评论, 2014 (6): 131-144.

[6]陈靓. 数字贸易自由化的国际谈判进展及其对中国的启示[J].上海对外经贸大学学报, 2015(3): 004.

[7]何其生. 美国自由贸易协定中数字产品贸易的规制研究[J].河南财经政法大学学报, 2012(5): 142-153.

[8]国家发展改革委员会高技术产业司,中国信息通信研究院.大融合 大变革:国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见解读[M].中共中央出版社, 2015.

Experience and Revelations of Digital Trade Governance in Developed Countries

Abstract: As the integration with the Internet is deepening, the digital trade based is developing rapidly. As China is equipped with four pillars to support the development of digital trade including the infrastructure, technology, market and policies, the potential of digital trade in China would be released in a large scale if China could learn from the regulation experience and lessons of the digital trade in developed countries and further improve domestic regulation and lead the international rules. The experience includes enhancing the openness through breaking the barriers of tariff and localization; maintaining the consumption and competition fairness and security through amending the laws and regulations; promoting the sustainable development through initiating innovation policies.

Key words: digital trade, developed countries, governance, experience and revelations

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